L’Union africaine aura fort à faire en matière de paix et de sécurité au cours de l’année à venir. Dans ce briefing, Crisis Group identifie les huit situations de conflit dans lesquelles son soutien sera le plus utile.
Que se passe-t-il ? Au cours de la troisième semaine de février, l’Union africaine (UA) tiendra son sommet annuel des chefs d’Etat. Cette réunion permettra aux dirigeants africains d’évaluer la capacité de l’UA à faire face aux nombreux défis internes et externes auxquels le continent sera confronté cette année.
En quoi est-ce significatif ? Ces dernières années, guerres civiles meurtrières, insurrections armées, coups d’Etat et autres crises ont semé le désordre et couté des milliers de vies humaines sur le continent. Cette instabilité est en partie le résultat de chocs extérieurs. Les accords de paix conclus en 2022 sont porteurs d’espoir dans certaines zones mais de nouveaux conflits ont éclaté ailleurs.
Comment agir ? Ce briefing présente huit priorités sur lesquelles l’UA devrait se concentrer en 2023 : réformer ses propres institutions, appuyer les processus de paix en Ethiopie et au Soudan, encourager la coopération régionale autour du barrage éthiopien sur le Nil, apaiser les tensions dans les Grands Lacs et en Afrique centrale et débloquer la transition en Libye.
Synthèse
Le sommet des chefs d’Etat de l’Union africaine (UA) de 2023 va se tenir à un moment particulièrement délicat pour le continent. Ces deux dernières années, des guerres civiles meurtrières et internationalisées ont éclaté en Ethiopie et dans l’est de la République démocratique du Congo (RDC). La situation dans le centre du Sahel ne montre aucun signe d’amélioration alors que des groupes armés y déstabilisent de vastes bandes de territoire et cherchent à s’implanter ailleurs. La Somalie, le Mozambique et d’autres pays, notamment dans le bassin du lac Tchad, continuent de lutter contre des insurrections jihadistes. Les combats intercommunautaires font rage au Soudan du Sud. Parallèlement, l’offensive de la Russie en Ukraine a eu lieu au moment où une grande partie de l’Afrique définissait une feuille de route pour la reprise économique après le choc de la Covid-19. L’invasion de l’Ukraine et les sanctions occidentales qui l’ont suivi ont ébranlé les économies africaines et plongé nombre d’entre elles dans de graves difficultés. Les dirigeants réunis à Addis-Abeba devraient se concentrer sur les crises où l’UA peut être la plus utile en prenant de nouvelles initiatives ou en renforçant ses efforts, tout en renouvelant leur engagement à respecter les normes et les réformes qui permettront à l’organisation de mieux jouer son rôle.
Ce sommet sera l’occasion de confier la présidence de la Conférence des chefs d’Etats et de gouvernement, la plus haute instance décisionnelle de l’UA, à l’archipel de l’océan Indien des Comores après le mandat du Sénégal. La passation de pouvoir se fera conformément à la tradition de rotation de poste de l’UA. Le nouveau président, le président comorien Azali Assoumani, aura besoin du soutien d’autres hauts dirigeants africains pour assumer son mandat, compte tenu du poids diplomatique limité de son pays.
Les chefs d’Etat pourront s’appuyer sur certains succès récents. Lors de la pandémie de Covid-19, l’organisation continentale s’est mobilisée en coordination avec l’Organisation mondiale de la santé et les Centres africains de contrôle et de prévention des maladies pour aider les Etats membres à renforcer le dépistage et les tests, ainsi qu’à obtenir des vaccins. La zone de libre-échange continentale approuvée par les chefs d’Etat en 2018 a été ratifiée rapidement par les Etats membres. Autre avancée positive marquante, le groupe de hauts dirigeants réunis par l’UA a assuré le succès de l’accord du 2 novembre 2022 qui a mis fin aux combats dans le conflit qui dévastait la région du Tigré en Éthiopie.
Certaines réalisations restent en demi-teinte. L’accord global de cessation des hostilités en l’Ethiopie a été extrêmement bien accueilli, mais la Commission de l’UA a été très critiquée pour ne pas avoir fait en sorte d’amener les parties à la table des négociations plus rapidement. Il faut cependant reconnaitre, pour être juste, la difficulté qu’il y avait à négocier avec un des principaux Etats membres, qui plus est hôte du siège de l’organisation. Si de nombreux gouvernements ont ratifié l’accord sur la zone de libre-échange et pourraient être disposés à autoriser la libre circulation des marchandises lorsque cela leur convient, très peu ont ratifié l’accord sur la libre circulation des personnes, ce qui soulève des questions quant à l’efficacité de cet effort.
L’UA devra également relever des défis institutionnels. Les divisions entre les Etats membres entravent ses efforts pour garder le cap sur les idéaux qui lui sont chers, notamment sa norme contre les changements anticonstitutionnels de gouvernement. Comme nous le développerons plus loin, cette norme a déjà essuyé un revers lorsque l’organisation a décidé de ne pas suspendre l’adhésion du Tchad (alors que ses règles le prescrivaient), mais de lui accorder un délai de grâce, au moment où une junte a pris le pouvoir après le décès du président Idriss Déby en 2021. L’organisation s’est bien gardée de refaire la même erreur lorsque d’autres coups d’Etat ont éclaté au Burkina Faso, en Guinée, au Mali, et au Soudan, mais le précédent demeure inquiétant. Il existe également d’autres motifs d’inquiétude : la mauvaise exécution des réformes du personnel destinées à rationaliser l’organisation a affaibli certaines fonctions essentielles et entrainé le départ d’employés talentueux ; la lutte incessante pour l’autosuffisance financière n’a quant à elle pas avancé de façon significative.
L’Union africaine a ... fort à faire en matière de paix et de sécurité.
L’organisation a également fort à faire en matière de paix et de sécurité. Le sommet de 2023 aura lieu dix ans après l’adoption par l’UA de son document phare, l’Agenda 2063, qui définit sa vision. Le principal objectif de cette charte est de mettre un terme aux conflits sur le continent. Les chefs d’Etat réunis pourraient profiter de l’occasion pour examiner le bilan de l’UA, évaluer les moyens de l’améliorer et déterminer dans quels domaines ses efforts sont particulièrement nécessaires aujourd’hui. Quelques opportunités semblent évidentes : les accords de paix en Ethiopie et au Soudan offrent à l’institution la possibilité de consolider des acquis importants. Mais l’UA pourrait également avoir un rôle important à jouer dans des pays où elle a été moins présente ces derniers temps, comme en RDC, où son implication pourrait prendre plus d’importance au fur et à mesure du désengagement inévitable des Nations unies, ainsi qu’en République centrafricaine, où l’UA pourrait contribuer à modifier des dynamiques inquiétantes par une diplomatie plus affirmée.
A partir de ces éléments essentiels, Crisis Group a identifié les huit priorités suivantes, qui mériteraient l’attention de l’UA au cours de l’année 2023 :
- Renforcer la capacité institutionnelle de l’UA ;
- Piloter des initiatives diplomatiques en RCA ;
- Intervenir pour remettre la transition sur les rails au Tchad ;
- Apaiser les tensions interétatiques et soutenir les élections en RDC ;
- Appuyer le fragile accord de paix en Ethiopie ;
- Sortir de l’impasse au sujet du barrage éthiopien sur le Nil ;
- Aider les Nations unies à débloquer la situation politique en Libye ;
- Réussir la seconde phase des négociations au Soudan. Cette liste n’est, bien entendu, pas exhaustive. Elle ne mentionne pas un certain nombre de points de tension – soit parce que le rôle de l’UA y est déjà bien défini ou n’est pas susceptible d’avoir une réelle influence, soit parce que Crisis Group s’est déjà largement exprimé sur ces sujets dans d’autres publications récentes. La Somalie en est un exemple : dans ce pays, la priorité de l’UA devrait être de planifier une transition pour mettre fin à son déploiement militaire de longue date et de trouver les moyens d’un règlement politique durable, plus large. Le Sahel en est un autre. Dans les deux cas, l’UA devrait continuer à accompagner des approches globales de résolution des conflits qui vont au-delà des opérations de sécurité. Une voie plus durable vers la résolution des conflits pourrait consister à soutenir les efforts des autorités locales pour améliorer la gouvernance, en particulier dans les zones rurales, tout en explorant en parallèle des pourparlers avec les groupes qui sont prêts à envisager un règlement négocié.
L’UA et son président se trouveront confrontés, pendant leurs travaux, à un certain nombre de défis ayant des implications pour l’ensemble du continent. Ils devront contribuer à mobiliser le soutien international susceptible d’aider les Etats membres à faire face aux retombées socio-économiques des chocs mondiaux, y compris la guerre en Ukraine, pour éviter qu’ils n’alimentent les sources de conflits. Les élections au Nigeria, au Zimbabwe et (comme nous le traiterons plus loin) en RDC exigeront également une grande vigilance. L’UA devrait faire tout ce qui est en son pouvoir pour encourager un vote transparent qui respecte la volonté du peuple dans tous ces pays. Enfin, l’UA et les dirigeants des Etats membres devront naviguer dans un environnement géopolitique agité, ce qui nécessitera des décisions prudentes sur la façon d’entamer le dialogue avec les grandes puissances qui continuent d’entretenir leurs propres rivalités ailleurs. Il s’agit également d’éviter que les pays les plus vulnérables du continent, meurtris par les conflits, ne soient entrainés dans un bras de fer destructeur.
Source: crisisgroup.org
